低碳转型组 杜譞，余岚，卢伊楚，严逸伦

自2020年9月“双碳”目标提出以来，我国在国家和地方层面已完成双碳“1+N”顶层政策体系构建，下一步实施层面最为重要的措施之一就是推动“能耗双控转向碳排放双控”。去年“二十大”报告明确提出，要完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度双控制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和。2023年7月，中央全面深化改革委员会第二次会议正式审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，意味着碳排放双控制度将逐步走向执行阶段。

那么，在寻求实现经济发展、能源安全、低碳转型等多重目标的背景下，该如何理解这一转变的内涵？这一转变对于实现碳达峰碳中和起何作用？如何去构建实施方案？又面临哪些挑战与机遇？在能源基金会的支持下，来自国家层面与部分省份的研究机构与智库围绕“能耗双控转向碳排放双控”展开了系列研究与研讨。

与会专家认为，推动能耗双控向碳排放双控的转变是我国实现双碳目标的重要抓手，有助于推动我国经济社会全面绿色低碳转型。在未来碳排放双控制度实施过程中，面临来自国家和地方层面的机遇与挑战，需在国家和地方、企业与政府多层面形成合力，以逐步落实碳排放双控措施，助力碳中和目标尽早实现，经济社会绿色低碳全面转型。

一、“能耗双控”转向“碳排放双控”是实现碳中和的必由之路

实行能耗双控（即能源消费总量和强度的双控）是我国加强生态文明建设、推动高质量发展的重要举措。历经“十一五”至“十四五”，在以煤为主要能源供给的背景下，我国能耗双控制度已发展较为完善，助力中国超额完成向国际社会承诺的碳排放强度下降目标。“十四五”以来，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、促进经济社会发展全面绿色转型及实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。

近年来可再生能源行业迅猛发展，能耗双控制度逐渐显现出一定局限性，无法适应非化石能源供应比例提升和可再生能源综合利用提高的发展现状，难以充分激发国计民生行业低碳升级内驱力，也难以满足能源安全与低碳转型关系统筹的迫切需求。因此，我国提出进一步完善能耗双控制度，并稳步转向碳排放双控（碳总量和碳强度控制），助力发掘可再生能源发展潜力，促进社会经济结构的全面绿色转型。

当前，我国社会各方对双碳议题已具备较为广泛的认识，但仍需要更强效的实施层面的抓手，而碳排放双控制度无疑将推动更为积极的措施，主要体现在两方面。一是目标导向更具约束力，由以间接能源消费为目标导向转为以直接碳排放的目标导向，给予依赖非化石能源的开发利用推动经济发展的区域更多灵活性，从而实现能源消费合理增长；二是执行参与更具广泛性，更大程度地激发全社会从国家到地方到企业对于可再生能源消纳、利用的积极性和主动性。碳双控制度的落实将有助于我国从经济、产业、技术等方面进一步明确碳减排路径，是实现双碳目标的统领性制度。

二、挑战与机遇

       正如我国“先立后破、积极稳妥推进”碳达峰碳中和的整体工作安排，碳排放双控工作的推进也将是一个循序渐进的过程，挑战与机遇并存。

国家政策——碳排放双控顶层制度设计的关键问题

当前我国正迈入由能耗双控向碳排放双控转变的初步阶段，亟需开展碳排放双控顶层制度设计的相关研究，明确具体路径，建议综合考虑以下四点关键问题：

1．从能耗双控到碳双控制度如何过渡。需研究论证碳排放双控的制度设计与现有管理制度的适应与衔接，明确碳排放总量和强度控制的具体机制，确定温室气体控制种类以及相关部门职责定位及协调机制。

2．国家和地方碳排放管理如何衔接。面对碳市场的全国统一性管理，厘清国家碳市场管理与地方碳减排管理间的协调关系十分必要，可借鉴欧盟等国际经验，在考虑地方行业特征、资源禀赋差异基础上，激发地方主动性（碳市场监管、非碳市场范围内行业企业碳排放管理等），实现国家碳市场和地方管理的有机结合，鼓励各地根据自身优势主动参与到低碳转型。

3．行业和区域的碳排放管理如何平衡。如何在行业和区域之间平衡碳排放控制的问题也是一个挑战。在制定碳排放双控实施方案时，需协调各行业和地区，保障公平性，避免不合理的碳排放管控。目前，全国碳市场仅覆盖电力行业，我国正在积极研究全国碳市场行业覆盖范围扩容的具体方案。但随着碳市场的范围逐步扩大、运行逐渐成熟，如何管理未纳入全国碳市场的行业碳排放量也是值得深入思考与研究的课题。

4．增量和存量管理模式如何统一。伴随经济的发展，我国碳排放增量的需求仍较大，现有管理模式重点关注增量控制，而对存量控制的措施相对缺乏。在增量管理方面，仍需进一步探究增量目标分解方式及其合理性，考虑如何与非碳市场目标分解有机衔接；在存量管理方面，需研究逐步建立存量管理标准等相关配套制度，合理协调存量与增量的关系，建立符合实际的目标分解及管理方式，以实现可持续的碳减排。

地方实践——基于资源禀赋设计因地制宜的碳双控方案

我国幅员辽阔，各地资源禀赋各异。在推动低碳转型与落实碳双控制度的过程中，以内蒙古为代表的能源基地大省和以广东、浙江为代表的经济大省和用能大省，他们的能耗双控与碳双控现状如何，目标如何设置以及目前面临着何种障碍？面对这些问题，又将从哪些角度切入探索解决方案？

内蒙古：从煤炭保供到绿色能源大基地建设

内蒙古煤炭矿产资源丰富，在全国能源保障中扮演重要角色。据统计，2022年内蒙古煤炭产量约占全国煤炭总产量的1/4，外送煤炭约7.2亿吨，占全国跨省外送煤炭的1/3，覆盖全国25个省区，产量、外运量均创历史最高水平[1]。同时，内蒙古可再生资源也非常丰富，拥有全国57%的风能资源和超过21%的太阳能资源[2]。

“双碳”背景下，平衡好经济发展与能源结构低碳转型，做大做强国家重要能源基地，是内蒙古发展的重点。当前，内蒙古低碳转型工作在国家能源保供需求、战略资源整合、主导产业转型等方面取得了明显的进展。预计2023年，内蒙古新能源装机将超过火电装机，超越原定目标；而到2030年，新能源发电量预计将超过火电发电量。与此同时，内蒙古依托其丰富的能源和战略资源基地的优势，将通过绿电替代、绿氢和二氧化碳捕集等技术，促进新能源耦合战略资源产业低碳发展，推动煤化工、冶金等主导产业向绿色低碳转型，协同能源保供、产业发展以及低碳转型需求，促进内蒙从高碳排、高能耗大区向低碳排、低能耗大区的转变。

如上所述，内蒙古新能源资源富集，新能源消纳场景多样化，能耗双控向碳排放双控管理制度的转变，特别是原料用能和新增可再生能源消费量不纳入能源消费总量考核等具体措施的落实，对内蒙古未来的发展提供了一定的政策利好，但是对于重点产业，如煤电、煤化工和石化行业的调整变化也相对突出。内蒙古要紧紧抓住“十四五”中期评估的重要窗口期，深入评估机制转变可能带来的变化，夯实数据基础工作，为双碳管理目标的设定、分解及考核提供有力基础，充分利用双控转双碳给内蒙古带来的比较优势，实现经济的再次腾飞。

浙江省：经济驱动，碳排放双控将提供新引擎

国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区，全面推进生产生活方式绿色转型，高标准实施浙江省碳排放达峰行动方案。浙江省既是能源资源小省，又是能源消费大省、碳排放大省，目前正处于经济发展的关键时期。为促进浙江高质量发展共同富裕示范区建设、高标准实现双碳目标，开展碳排放双控具有重要的现实意义。浙江部分地区（宁波、杭州等）面临着产业结构偏重、工业化城镇化加速发展、能源消费刚性增长等问题，发展新能源、推动能源结构调整为浙江省高质量发展建设共同富裕示范区、实现双碳目标、经济发展提供全新引擎。

近几年，浙江省近70%碳排放来自能源领域[3]，因此实现双碳目标的关键在于能源领域具体项目的碳排放控制。具体策略可能包括将碳排放对当地经济、社会、环境等各方面的影响纳入到建设项目评价体系（固定资产投资等），结合碳预算管理机制推动行业、区域碳市场的充分联动，建立健全MRV体系，以及通过市场激励企业参与碳减排等。

浙江省在绿色低碳发展中积极探索，或将以碳排放双控作为经济高质量发展的全新引擎，助力实现高质量发展与碳排放控制的有机融合。

广东省：人口密集，碳排双控消费侧为重

随着国家从能耗双控向碳排放双控转变，广东省虽拥有中国第一的人口和经济总量，但人均资源稀缺，需大量依赖外调资源，面临较大压力。目前，广东省能源供应对外依存度高达75%[4]。与资源禀赋丰富的内蒙古相比，从消费侧着手进行碳排放双控对于广东至关重要。

整体而言，要开展碳排放双控工作，广东省首先应解决两大问题：一是与国家层面一致，总量控制还是增量控制尚未明确；二是如何将地方双碳控制计划与全国双碳目标规划协调。此外，由于广东省地处沿海地区，又处于粤港澳大湾区建设战略地带，未来在开展碳双控工作中可能还面临一系列挑战：一是随着大湾区建设推进，人口和消费需求将不断上升；二是电气化程度加速，未来电力需求可能增加；三是广东是沿海省份，未来受气候风险影响较大，面临高温导致局部电力巅峰的风险；四是地方能力不足。

针对上述问题与挑战，借鉴国际经验，广东可探索通过碳预算制度等政策机制激励、约束消费侧碳排放的方案。一方面开发广东本地化的实施方案，同时推动部分城市试点示范，为能耗双控转向碳排放双控的实施提供技术路径支持。

三、展望未来

目前，我国国家和地方层面的低碳实践与探索工作受到诸多关注。然而，各方对于双碳目标认识及落实路径理解上仍存在差异，在碳双控后续落实工作中需认真思考以下几个方面：

进一步促进交流、凝聚共识。国内各方对双碳目标的落实路径，及其紧迫性和必要性认识仍存在一定差异。这与我国庞大的能源系统和资源分布存在空间差异息息相关。同时，面对能源转型与电力需求增长的双重压力，各方对经济发展与能源低碳转型之间关系理解不一，这也使得各地方在执行顶层政策时存在落差。此外，尽管人为活动导致的气候变化引发极端天气事件频发，但相关宣传尚待加强。

进一步探索实现双碳目标的技术解决方案。技术的迭代创新必将带来巨大的经济发展机遇。近年来，我国电动车产业的蓬勃发展，以及光伏行业在全球范围的引领作用，完美地诠释了这一发展规律。展望未来，我国能源低碳转型过程中，以创新驱动风、光、储等领域实现前沿技术突破，探索具有经济效益、切实可行的技术解决方案，仍将是低碳转型的关键解决方案之一，且必将带来巨大的发展机遇，这将为实现碳排放双控提供坚实的技术基础。