2022年8 月16 日，美国总统拜登签署了国会两院通过的《通胀削减法案2022》（Inflation Reduction Act of 2022）（简称《IRA》）。该法案在当下民主党占多数的众议院获通过后，在两党势均力敌的参议院审议中起初未获民主党议员全员支持一度搁浅，后经过谈判交易终于获得民主党议员50赞成票全体通过，与共和党50反对票对等，再依法加上民主党籍副总统的一票助力终于得以通过。这一法案资金涉及规模超过7000亿美元，其中3690亿美元将会投资在气候变化和能源安全领域。虽与拜登上任之初设想的万亿美元气候投资计划相较缩水不少，且被质疑减少通胀效果有限，但这一方案仍被称为美国史上最大规模的气候投资法案，或助推美国温室气体排放在2030年较2005年减排40%，为实现拜登政府2030年减排50%的承诺打下坚实基础并树立了稳定的预期。除了应对气候变化以外，《IRA》还旨在通过对气候变化领域的投资，重振美国制造业，实现经济低碳化发展，对美国气候政治、经贸和外交都将产生深远影响。

7000多亿美元的预算来自哪里，怎么花？

《IRA》主要通过五个方面在10年筹集7370亿美元：（1）2220亿美元来自对收入超过10亿美元企业征收15%的最低企业税；（2）2650亿美元来自处方药价格改革的增收；（3）1240亿美元来自美国国税局增加执法力度减少的偷税漏税；（4）740亿美元来自征收1%股票回购税，以应对公司通过股票回购向投资人返还资金并提高股价等行为；（5）520亿美元来自限制超额业务亏损税务申报的增收。

7370亿美元主要花在四个地方：（1）3690亿美元用于应对气候变化和提升能源安全；（2）640亿美元用于《平价医疗法案》延长三年补贴；（3）40亿美元用于西部各州干旱治理；（4）3000亿美元用于减少财政赤字。

《IRA》在降低通胀方面效力有限？

拜登政府希望通过《IRA》降低预算赤字，削减通胀。但该法案实际是拜登政府2021年提出的3.5万亿《重建美好未来法案》的缩减版，本身并不是为了应对通胀设计，而是在当前高通胀环境下，以削减通胀的名义，更容易在国会两党获批通过，并在即将到来的中期选举中为拜登政府拉票（近期一系列的立法胜利后，拜登支持率升至40%，为近两月以来最高）。

美国通胀的根源来自于疫情冲击下，美联储通过大幅扩表，支财政部发行现金补贴刺激居民消费，叠加俄乌局势下能源、粮食价格飙涨等因素。《IRA》目前所包含的新能源补贴、医保补贴、减少赤字等政策，对于现阶段由于供需不平衡和能源危机所导致的高通胀作用有限，且不会有立竿见影的效果。10年减少3000亿美元赤字的计划，相对于美国单一财年上万亿美元的赤字规模而言明显是车水杯薪。此外《IRA》征收15%的最低企业税，虽然受影响的企业数量不多（预计每年约150个企业受影响），但鉴于这项税率的对象包含过去符合减免资格的企业（目前美国的企业税率为21%，但由于各种避税手段，很多企业的实际税率远低于21%），新的法案将会显著增加这些公司的税务负担。企业可能通过提高商品价格的方式将这部分成本转嫁给消费者，反而有增加通胀的风险。宾夕法尼亚大学沃顿商学院预估，法案不太可能对削减通胀产生实质性影响。美国国会预算办公室（CBO）也表示《IRA》对今明两年通胀的影响在正负一个百分点之间，可以忽略不计 。就算长期来讲该法案通过对应对气候变化的投资可能对削减通胀产生积极影响，效果也需要在几年后显现。例如到2030年将帮助美国每年减少4%的能源费用（预计500亿美元每年）；通过减少化石能源的使用，到2030年-2035年将使原油价格降低5%，天然气价格降低10%。

《IRA》在气候变化、经贸、外交等方面的主要影响有哪些？

虽然《IRA》可能近期对通胀的消减效果有限，但因以《重建美好未来法案》为蓝本，部分实现了拜登政府对于能源和气候问题的设想，将通过税收抵免、定向赠款和低息贷款等财税政策支持清洁能源领域的投资，帮助美国在实现《巴黎协定》自主贡献的进程上实现重大突破。考虑到拜登政府承诺在2030年实现温室气体排放量比2005年减少50%，并且在2035 年实现零碳电力，《IRA》 将税收抵免的政策覆盖到了2035 年，为美国气候与能源的中期减排路线图和时间表提供了财税政策上的落地支持，拜登新近还任命克林顿和奥巴马任期内的白宫前高官、民主党内具有重要影响的波德斯塔负责《IRA》在清洁能源领域的实施，足见重视程度之高。《IRA》与联邦和州一级政府现行政策相结合，可以推动排放水平到2030年在2005年的基础上降低40%左右。而如果没有《通胀削减法案》的话，同期排放水平下降幅度仅有25%到34%。

自1850年工业革命以来，美国已经累计排放超过5090亿吨二氧化碳，占全球总量的20.3%，是全球最大的累计排放国。尽管美国国内气候政策缺乏稳定性，有史以来最大的气候投资法案的出台，标志着美国正在采取积极行动推进国际承诺的落地实施。《IRA》将使拜登政府在包括联合国气候变化框架公约COP27在内的多边气候进程中具有更强的谈判地位，或将要求其他国家在COP27之前加快步伐，强化目标力度和明确行动计划。

结合最近刚刚通过的《芯片和科学法案》和《基础设施建设法案》，美国20世纪20年代针对气候变化领域的投资将远超以往任何十年（如图1所示）。这些法案的立法精神都很明确：美国应对气候变化政策除了气候变化本身，更为重要的是通过对气候变化领域的投资，重振美国本土制造业，实现经济去碳化发展。《IRA》对于清洁能源行业的财税激励措施长达10年，释放了确定的政策信号，为美国清洁能源行业提供巨大的发展机遇（如可能对光伏和电动车的需求形成重大催化），预计带动超过4.1万亿美元的绿色投资，创造150万-170万就业岗位，其中近95万来自于新能源制造业。

《IRA》将带动美国光伏行业爆发式增长。《IRA》在需求侧延长了集中式和分布式光伏电站30%的投资税收抵免政策（ITC）的同时，还在制造端增加了税收抵免，对光伏生产的全产业链（包括多晶硅、硅片、电池、组件、背板、逆变器等各环节）进行不同程度的补贴以提振本土产能。由于关税壁垒等因素的影响，美国是全球光伏装机成本最高的国家之一（2021年集中式光伏电站组件成本约为430美元/KW，是中国的1.6倍）。《IRA》对制造端的补贴，大致可降低美国光伏组件成本的1/4。终端成本的减低将刺激需求释放，美国未来十年的年均光伏新增装机增至40GW，较2021年提升68%（2021年中国光伏新增装机55GW）。光伏总装机量或从2021年的123GW增加到2032年的560GW左右，强劲推动美国能源系统的低碳转型（到2035年美国67%的发电将来自无碳能源，比没有《IRA》的政策情景多10%）。由于美国目前光伏组件产能仅约为7GW，《IRA》中制造端的税收抵免预计所支持的光伏本土产量还不能覆盖新增需求的20%，仍有大量组件逆变器等核心零部件需通过进口来满足。

《IRA》将取消现行政策下单一车企20万辆销量补贴上限，中低收入人群购买满足法案要求的电动车最多提供7,500美元/车税收抵免，并新增二手车4,000美元补贴。美国新能源汽车市场潜在增长空间较为可观（2022年7月美国新能源汽车渗透率为7.5%，中国已达到21.6%），但《IRA》对新能源汽车行业的激励效果有较大争议。因为自法案通过之日起，新能源车辆必须在美国本土制造才可享受补贴，进口车无补贴。根据美国能源部公布的最新补贴车型清单，美国市场上仅剩21款新能源车有补贴资格，而法案签署前可享受补贴的车型为72款（70%的车型失去补贴资格）。有观点认为新法案对于美国本土制造商特斯拉、通用和福特是重大利好（补贴清单上的特斯拉Model 3、Model Y、福特Mustang和雪佛兰Bolt在2021年美国的市场份额超过80%），在补贴政策催化下，预期2022年美国新能源车销量有望超110万辆，同比增长68%。但也有观点指出，在2023年1月1日开始执行原材料40%（关键矿物原料来自美国或与美国签有自由贸易协定国家的占比）和电池组件50%（动力电池组件在美国本土完成制造部分的占比）的最低占比限制条款后，美国市场上在售车型几乎全都无法获得补贴。美国车企的动力电池供应高度依赖中韩供应商，而韩国电池企业在上游供应链方面高度依赖中国企业。美国车企想要拿到这7500美元的补贴，只能通过调整供应链来完成。但由于中国企业在动力电池供应链的多个环节拥有垄断优势，美国企业想重建一套完全不依赖中企的动力电池供应链，将付出巨大成本（韩企已经在美国与福特、美国通用等车企正在推进建设10家以上电池制造厂，计划于2023年－2025年竣工投产。如果这些工厂无法找到替代中国企业的上游供应商，即便动力电池是在美国本土制造，也无法让车企客户获得全额补贴）。

振兴制造业的理念还体现在《IRA》对技术人才培养和公正转型的支持。例如支持保障行业内劳工保护使劳工能够获得可观的薪资并通过学徒计划不断培养高技术人才；对以传统开采、加工、运输或储存化石能源为就业和经济发展来源社区的清洁能源项目提供额外10%的税收抵免，以确保转型的公平性。

但由于将北美以外地区组装的电动汽车排除在税收抵免政策外，《IRA》有违反世界贸易组织（WTO）最惠国待遇原则之虞。对中国企业来说当前造成的损失其实比较有限，因为中企还没有在美国大规模投资建厂，而且中国锂电池最大的海外市场是欧洲。强烈反对法案的声音主要来自韩国企业，《IRA》直接造成韩国车企的产品全部失去补贴资格。同时韩国电池企业因为高度依赖中国供应链，基本无法向美国车企提供符合补贴标准的电池。9月1日韩国国会通过一项涉及《IRA》的决议案，敦促美方向韩国产电动汽车提供与北美汽车同等的税收优惠。韩方表示根据韩美自由贸易协定，发生争端时须在该协定或WTO争端解决机制中二选一。如向WTO申诉，韩方有可能与立场相同的日本、欧盟展开合作。

史上最大规模气候投资法案却对化石能源让步？

尽管《IRA》对于能源转型与应对气候变化的投资巨大，法案也因关于化石燃料行业的一些规定遭到了质疑。2021年《重建美好未来法案》在缺失民主党参议员曼钦关键一票的情况下搁浅，为换取曼钦同意，妥协之后的《IRA》在总体看似绿色的方向中，隐含着一些对化石燃料行业的管理程序简化和奖励措施（曼钦来自产煤大户西弗吉尼亚州，并持有煤炭公司股权，与传统能源利益深度绑定）。如出租北极地区的联邦政府土地进行勘探和在墨西哥湾进行油气开采；承诺修法以加速具体的化石燃料项目开发（包括穿过西弗吉尼亚州的天然气输运项目山谷管道）等，这些恰恰是去年拜登在竞选过程中承诺不会做的。《IRA》的出台可以看做美国气候政治进入新阶段的标志。一方面围绕停止油井、管线和油气终端开发所展开的交锋不仅仍将继续，并且会愈演愈烈；另一方面，拜登政府将试图从美国建设清洁能源经济的新尝试中获益—无论是政治上，还是经济上。因此，《IRA》也可视为零碳能源与化石能源利益妥协平衡的产物。

它山之石的《IRA》，给我们带来哪些思考？

《IRA》通过引导美国未来十年内向能源安全和气候变化领域投资，发展在岸绿色工业生产和刺激绿色消费，支持和保护本土制造业，保持在全球市场中的竞争力，提升美国在全球气候治理体系中的话语权并增强新能源汽车等新兴产业的企业绩效，实际引导和影响美国多层面的竞争力和博弈地位。中国在这些新赛道上正在弯道超车并在全球范围内形成新的比较优势，《RIA》的出台与实施是美方正在设定未来10年中美及美国与其他主要经济体在这些产业内新的竞争条件。《RIA》的出台目标明确、针对性和可操作性强，财税政策与产业政策有机融合、影响评估定量精准，其政策设计和治理手段对中国双碳背景下形成财税、金融、产业和气候变化政策组合拳有一定借鉴意义。但通过《IRA》体现的本土产业优先导向，可以看出随着疫情、供应链危机、地缘政治危机、能源危机、创纪录的通胀因素导致全球凝聚力崩溃，自由贸易正在退潮，贸易保护主义正在崛起，确保赢取竞争而不是降低经济成本成为主要关注点。其实相关产业应该通过全球化资源配置，让最具有成本优势的国家和地区通过国际分工参与生产制造，从而加速技术迭代，降低全球低碳转型成本，才是被国际社会验证过的最佳实践。

《IRA》在政治上、经贸上和应对气候变化上的最终实施效果如何，还须在未来10年中不断跟踪、观察和检验。尽管还存在诸多质疑和争议，但它对美国未来10年发展和转型的影响可以预期是历史性的，不容小觑。