解读欧盟碳边境调节机制及其最近进展

欧盟委员会于2021年7月14日正式提出气候、能源、土地利用、交通和税收等一揽子政策提案，以确保2030年欧盟温室气体排放量比1990年水平至少减少55%。欧盟认为实现2030年减排目标对于实现2050年气候中和、落实欧盟《绿色新政》至关重要。为此，欧盟要求采取系列改革措施以加速未来10年的碳减排，包括实施更严格的碳交易体系并扩展碳交易覆盖范围、2030年可再生能源占比提高到40%、进一步提高能源效率、加速交通领域低碳转型、推动能源税改革、提高碳汇目标、以及为防止碳泄漏提出的碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）提案。今年6月22日，欧洲议会投票通过了关于碳边境调节机制的政策方案，6月29日，欧盟理事会投票通过了对于碳边境调节机制的立法提案。到目前为止，欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会三方对于碳边境调节机制都已有各自的立场，后续即可进入谈判阶段，在最终法律文本上达成一致指日可待。

本文梳理和分析了一些欧盟碳边境调节机制的相关问题，特别是针对欧盟主要决策机构对于碳边境调节机制的不同提案内容，分析预测最终可能形成的碳边境调节机制，及其对中国可能带来的影响。

欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会的提案在对碳边境调节机制的设计上有所不同。欧盟委员会和欧盟理事会的提案较为相似，而欧洲议会的提案在覆盖范围、排放的计算方式和实施时间的计划上都更为严格（见表1）。根据欧盟委员会和欧盟理事会的提案，碳边境调节机制将涵盖欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域。2023至2025年将作为试点阶段，所涵盖领域的产品仅需履行排放报告义务，欧盟在此期间不征收任何费用。从2026年开始，欧盟将逐年减少碳市场上生产企业10%的免费配额直至2035年完全取消免费配额，同期要求产品进口者需要根据产品生成过程中产生的碳排放支付碳费用，并逐年提高费率。欧洲议会的提案则在上述五个行业的范围上增加有机化学品、塑料、氢、氨四个领域，并提出到2030年对欧盟碳市场中全部行业（包括石油产品、焦炭、加工金属矿石、加工黑色金属、有色金属、石灰、玻璃、陶瓷、矿棉绝缘材料、石膏制品、纸和纸浆、炭黑、硝酸、己二酸、乙二醛和乙醛酸，纯碱和碳酸氢钠）进行覆盖¹。欧洲议会的提案建议于2032年全面实行碳边境调节机制、取消碳市场免费配额，比欧盟委员会和欧盟理事会的计划提前三年。最终谈判的结果（碳边境调节机制的覆盖范围和实施时间等）将在上述三方提案的范围内，不会超出提案范围。

表1 欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会关于碳边境调节机制的提案比较

一、碳边境调节机制是欧盟碳市场改革的重要组成部分。欧盟拟通过对内减少碳市场免费配额，对外采用碳边境调节机制，来提高碳市场有效性，实现2030年减排55%的目标。

欧盟碳市场²目前仅针对本土产品，为保持本土产品与未支付碳价的进口产品之间的价格竞争力、避免碳泄漏³，欧盟会向高碳和外贸较多的行业发放一定的碳市场免费配额（配额以内的碳排放不需要从碳市场购买）。为进一步提高碳价机制的有效性⁴，欧盟计划逐步取消碳市场免费配额的发放，同时拟通过实施碳边境调节机制确保进口产品与本土产品承担相同的碳排放成本，避免由于免费配额减少引起碳泄漏。

二、出口国碳定价和碳市场政策会直接影响该国出口欧盟产品所需要负担的碳成本，欧盟碳边境调节机制将对已经实施碳定价和碳市场的国家设置相应的抵扣政策⁵。

对于中国而言，现有碳市场仅包括电力部门，缺乏高碳行业产品（例如钢铁、水泥、化工、铝）碳定价机制，尤其是中欧有贸易往来的钢铁等产品，可能导致中国出口欧盟的钢铁和铝产品不具有享受上述抵扣政策的机会。

面对这一情况，中国有两个选择，一是利用欧盟讨论和逐步完善碳边境调节机制的准备期间，尽快建立和完善全领域的碳市场和碳定价机制，与欧盟碳边境调节机制相向而行。另外一个选择是完全拒绝碳边境调节机制，但这可能带来中国与欧盟在经贸和气候合作中产生战略冲突的风险。

三、欧盟碳边境调节机制目前可能的覆盖范围为欧盟碳市场中电力、钢铁、水泥、铝、化肥、有机化学品、塑料、氢和氨9类原材料产品的生产过程中的直接碳排放^1，6，对于涉及上述9类原材料的复合终端产品（例如，汽车、机械零件、铝制品等）和其它产品近期都不会纳入。

就中国而言，欧盟碳边境调节机制目前最有可能影响到中国出口欧盟的产品为钢铁、铝、有机化工原料、塑料和塑料产品；大部分中国出口欧盟的其它产品（如汽车、太阳能光伏板、电子品、机械零件、家具、玩具、服装等终端复合产品）当下不会受到影响。

四、从中欧贸易角度来看，碳边境调节机制涉及的产品贸易额占比很小，整体影响较为有限，但是对于局部高碳钢铁的出口竞争力会产生较大影响。

根据提案，受碳边境调节机制影响最大的国家为俄罗斯、土耳其等向欧盟大量出口高碳产品的邻国；按照2019年中国对欧盟出口总额（约3600亿欧元）估算，受碳边境调节机制影响的产品共计约260亿欧元（包括钢铁约49亿欧元、铝约15亿欧元、有机化学品约100亿欧元、塑料约98亿欧元，以及其他五个行业约700万欧元），占比不足总出口额的十分之一。

根据能源基金会与Sandbag、E3G的联合研究分析，假设欧盟碳边境调节机制全部生效，以2019年为例，中国出口欧盟的钢铁产品贸易额约49亿欧元，将被征收约2.9亿欧元碳边境调节税（基于2035欧盟完全取消碳市场免费配额、每吨二氧化碳征收60欧元情景）[2]；相同情况下，欧盟向土耳其进口的钢铁征收的碳边境调节税将达到7亿欧元。初步分析显示，欧盟完全取消碳市场免费配额将造成欧盟市场上的钢铁价格增加4%，而碳边境调节机制会导致中国向欧盟出口的钢铁成本增加约6%⁷。但是对于碳排放较低的钢铁可以按照实际碳排放征收碳边境调节税，从而增加低碳钢铁的竞争力。

中国出口欧盟市场的铝受到的影响在欧盟委员会和欧盟理事会的提案里较低（因为只考虑生产铝的直接排放），但是包括欧洲议会提案中的间接排放，影响就会比较大，取决于电解铝的用电来源是否清洁。如按照欧盟委员会和欧盟理事会的提案，只考虑直接排放情景下，欧盟完全取消碳市场免费配额将造成欧盟市场上的铝价格增加约4.6%，碳边境调节机制会导致中国向欧盟出口的铝成本增加约10.6%，被征收约1.5亿欧元的碳边境调节税。如按照欧洲议会的提案，CBAM涵盖间接排放，而中国向欧盟出口的铝是主要以煤电生产的，影响就会较大（能源基金会正在支持相关研究，估算具体数额）。

此外，若有机化学品也被纳入碳边境调节机制，则按2019年中国对欧盟的出口水平算，可被征收约2.2亿欧元的碳边境调节税，而2019年中国对欧盟出口的有机化学品总额达100亿欧元。欧盟完全取消碳市场免费配额对欧盟市场上的有机化学品价格影响仍在研究中。对于塑料行业来讲，虽然塑料和塑料制品的交易额较高，但其碳强度较低，预计对其征收的碳边境调节税将达6000-8000万欧元左右，不足塑料产品出口欧盟总价值的1%。对于水泥、化肥、电力、氢气和氨气这几个行业，中国对欧盟的出口量则非常有限。

总体来讲，在钢铁、水泥、铝、化肥、有机化学品、塑料、氢和氨9个领域中，欧盟向中国征收的碳边境调节税最多将达到4.5-12亿欧元（征收碳边境调节税的额度和覆盖的领域和排放范围相关），最终结果将由欧盟委员会、欧盟理事会和欧盟议会的谈判结果决定。

五、碳边境调节机制的前景

欧盟碳边境调节机制提案主要是针对2035 年前的实施计划，但是该期间碳边境调节机制是否会扩大行业和产品覆盖范围、是否包含产品生产过程中用电产生的间接排放都不明朗。欧盟议会和成员国内部磋商达成一致的进程最终如何也有待观察。

该机制的演变尺度大约在5-10年或更长时间，中国出口结构、产业碳排放在未来五至十年中也将面临动态转变，因而对碳边境调节机制的影响评估框架将是动态发展的，而且将涉及贸易竞争力影响、实现气候国际影响、环境影响、技术进步影响和地缘政治影响。长远来看，欧盟碳市场和碳边境调节机制是否会考虑机电产品等复合终端产品也是需要持续关注的。

六、总体而言，碳边境调节机制短期内对中欧贸易的整体影响有限，可以给予适当关注，长远而言，可以通过加快发展国内低碳技术与产品、建立完善的碳定价碳市场机制等措施为应对碳边境调节机制做好积极应对准备。

一是欧盟碳边境调节机制对于中国可能造成影响的目前主要涉及钢铁、铝和有机化学品，其产品出口额不到中国对欧出口额的十分之一，对于中欧贸易的整体影响有限；二是国内碳市场和碳定价机制政策可以积极抵消碳边境调节机制带来的影响，中国需要尽快扩大国内碳市场和碳定价覆盖范围，如果碳边境调节机制中涉及产品（如，钢铁、铝）未被纳入国内碳市场碳定价体系中，未来将因为高涨的碳边境调节成本影响产品价格竞争力；三是部分碳足迹较轻的钢铁和铝制造者反而有可能获得更大利润空间。

现阶段，欧盟内部对碳边境调节机制的具体实施规则仍存在一些分歧，如碳市场免费配额的退出时间、是否考虑间接排放、进口国家的气候政策如何进行量化、欧盟有可能需要更长时间就这些问题达成一致；但是，在欧盟碳边境调节机制正式实施之前的一段时期，将是中国建立和完善国内碳市场碳定价政策的重要机会窗口。

在欧美战略伙伴对话中曾就碳边境调节机制进行讨论，目前不排除美国有设置碳边境调节税的可能性，但目前尚未形成具体计划。有贸易专家表示，美国国内尚未形成碳定价政策体系，因此不具备实施碳边境调节机制的前提。

此报告将根据最新进展进行更新。

👉关于欧盟碳边境调节机制的更多深入分析和数据，请期待能源基金会与Sandbag、E3G近期将要发布的联合研究全版。

【本文标注】

1. Directive 2003/87/EC https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:02003L0087-20210101
2.  Add references to the European Council text: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/03/15/carbon-border-adjustment-mechanism-cbam-council-agrees-its-negotiating-mandate/
3.  And the European Parliament text: https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20220616IPR33219/climate-change-parliament-pushes-for-faster-eu-action-and-energy-independence
4.  欧盟碳市场自2005年开始实施，目前覆盖了欧盟所有高碳行业（例如，钢铁、水泥、化工、发电、以及供热等），2021年6月碳价为58欧元/吨CO2，预计碳价会进一步提高。
5.  碳泄漏是指由于气候政策提高了当地生产成本，企业可能会把生产活动转移到其他排放约束比较低的国家；从贸易角度来看，气候政策宽松的国家产品可能因为较低的碳排放成本而更具贸易优势。
6.  有观点认为欧盟碳市场免费配额机制中由于不能在产品价格中体现出碳排放的成本，所以无法激励下游行业的减排动力和高碳产品的替换。
7.  欧盟碳边境调节机制规定，欧盟在进口时征收的碳边境调节税可以按照在产品出口国本国碳市场或碳税机制中已经支付过的碳价进行相应地减除。
8.  提案中用到的碳排放核算方式是，如果进口产品能提供排放水平证明，欧盟则会按照其经过证明的、实际排放水平征税；如果进口产品不能提供排放水平证明，欧盟将按照各国产品的最佳可用排放数据以及欧盟碳市场平均价格向该进口产品征收碳边境调节税。因此，在碳边境调节机制下，可以提供低排放证明的低碳进口产品将比普通的欧盟产品更具竞争力。目前，生产耗电所产生的间接碳排放不被纳入碳边境调节机制，但是2025以后，欧盟委员会将再次考虑纳入机制里。
9.  根据初步分析，由于中国目前的钢铁生产碳排放强度（根据最佳可用数据）高于欧盟平均水平，所以预估碳边境调节机制使中国出口欧盟的钢铁成本增加25%高于欧盟本土的21%。

【附录一】欧盟碳边境调节机制影响示意图（工作原理）