十四五是中国两个百年战略目标的承接期，是中国取得大气污染防治攻坚战胜利的关键时期，也是落实国家主席习近平在第七十五届联合国大会上一般性辩论上提出的“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”目标的关键战略期。面向十四五，中国应对气候变化的“1+N”政策体系已基本成型，各部委陆续出台高质量的政策文件，并设定具体的行业目标。根据中金研究院的估算，国家已制定双碳政策文件的行业领域所覆盖的碳排放量约占全国的95% 。从具体落实角度，城市是我国管理和控制空气污染和碳排放的基本地域单元和主战场，城市行动对于实现我国双碳目标至关重要。

1. 城市双碳工作的现状和趋势
2022年伊始，俄乌局势带来的能源紧缺以及能源安全问题，加之受国内新冠疫情反复对经济的影响，我们发现短期内有煤炭抬头，火电加速建设的趋势。从城市工作角度，不能把短期的、个别的应对措施错误地理解为长期策略。为了更好地了解城市的最新动向，我们收集了地方城市在近期发布的双碳政策文件和行动，总结起来，城市双碳工作有几大趋势：
（1）国家双碳目标的提出，对城市工作产生了非常深远的影响。近两年，城市双碳工作集中在顶层设计、路径研究角度。参照国家“1+N”政策体系，地方省市都在陆续出台相应的政策文件，设定面向30年前达峰的行业目标，例如大部分省市提出了明确量化的可再生能源发展目标，并提出了空间、产业、交通、城乡建设、碳汇等方面的目标和措施。相比于之前地方仅出台《低碳发展规划》等中短期的规划文件，地方双碳工作有了系统性的，更加面向中长期发展的政策体系支撑。这些政策文件对于城市保持战略定力、长期抓落实非常重要。
（2）城市落实双碳工作的措施越来越实、越来越切合自身的发展特点。除了积极推进能源转型、产业转型，严格限制两高项目外，我们也看到城市开展双碳工作的思路和角度越来越多元化。例如，江苏、浙江、青岛等发布了财政支撑双碳工作的政策。江西、江苏、山东等在探索减污降碳协同增效工作；兰州市发布《氢能产业发展实施方案（2022-2025年）》；北京市设定2025年200万辆新能源车指标；广州市开展碳达峰、碳中和温室气体监测网络构建工作；榆林市启动CCUS 设施集群重大示范工程建设项目等。实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，不管是制度机制创新，还是技术举措创新都非常重要，需要城市根据自身发展阶段和禀赋来选择创新的路径和措施。
（3）城市探索碳中和的实际行动越来越多。天津发布了《天津市碳达峰碳中和促进条例》，无锡率先提出创建零碳城市，北京将制定碳中和行动纲要。还有很多地方省市都在探索碳中和先行示范区，净零排放区的建设工作。比如，上海印发《崇明世界级生态岛碳中和示范区建设实施方案》；广东将在韶关市、广州从化区、广州花都区、珠海横琴新区、中山翠亨新区等区域开展第一批碳中和试点示范市（区）建设；四川省将在2025年前，建成20个左右近零碳排放园区等。这些先试先行的探索都非常有意义。

2. 城市双碳工作的挑战
总结能源基金会在城市双碳工作的实践和经验，基于我们的理解，城市双碳工作还存在以下的挑战：
（1）关于碳总量：摸清家底，建立城市温室气体快速核算体系以及碳总量制度非常重要。目前，我国也在探索从能源双控向碳双控的过渡。有些城市也在做相应的探索，比如北京最新发布的《在建项目环境影响评价中试行开展碳排放影响评价的通知（征求意见稿）》中明确“本市对各区设有碳排放总量目标，部分产业园区也设有碳排放总量目标”；再比如山东省、广州市等都在积极布局温室气体排放监测工作。多个省市的双碳文件提出了能源双控向碳排放总量和强度双控转变的工作方向，但地方碳排放的底数不清、口径不明、边界模糊的现象普遍存在。
（2）时间与空间，全国与省市：从达峰角度，是城市自己和自己比，应该朝着更绿色低碳方向发展从而实现达峰；从全国角度，城市应该避免碳泄露问题。但是关于碳中和，除了城市开展结构调整、低碳技术进步外，还要考虑城市风光等可再生能源资源差异、碳汇禀赋差异、气候地理因素等，更需要全国尺度统筹谋划。有限的碳排放空间如何部署，才能实现经济和社会效益最高？哪些地方先中和，如何做到全国一盘棋？这些都是待解决的问题。
（3）碳减排与经济增长。北京、深圳等城市都属于低碳转型较早的城市，具有先发优势。但在全国双碳背景下，城市都在行动，都在布局产业转型升级工作。但是，针对一些传统产业路径依赖比较重的地方，如何转型？特别是这类城市在很多领域与发达城市相比，竞争优势不足。淘汰落后产能后，城市新经济增长点在哪里，如何培育？如何实现碳排放与经济发展的脱钩？都是待破解的难题。有的省市为了保经济，甚至出现短期内拔高峰值的“碳冲锋”冲动，长期而言，对经济的发展是有害的，也不利于达峰后稳中有降，并最终实现碳中和。
（4）双碳路线图与施工图。在中国政府采购网站上可以看到有很多城市在布局研究工作，支持城市制定双碳目标的时间表和路线图。但下一步的落实需要“施工图”。例如，一个城市制定了可再生能源指标，那么具体先建什么、后建什么、建在哪里？城市的屋顶资源有多少、空间分布在哪里，相应的基础设施、电网配套设施应该怎么优化，是否有足够的土地空间？这些问题都需要逐一明确和落实。
（5）协同控制碳与大气污染物。目前中国还有约40%的城市没有实现空气质量达标。空气质量具有局地属性，受气象条件以及外来输入源影响，我国大气污染治理划定了重点区域，但是碳问题则是全国和全球尺度的，我国并没有划定重点碳控排区域。减污降碳协同增效在城市尺度如何落实？技术上还存在着核算边界不同、清单不统一、协同性不明确、以及评估监测及监管体系不同等难点。
（6）能力建设与执行。双碳工作，从研究到决策部署，再到执行和落实，需要大量的技术能力和人才队伍。目前双碳方面的人才建设还不够。

3. 不同类型城市双碳工作的建议
由于中国城市特点各异，所处的发展阶段不同，资源禀赋不同，城市的能源结构、交通结构、产业结构等都不同，因此碳排放的特点及难点也各不相同。围绕上文提到的城市双碳工作的挑战，针对不同类型城市双碳的路径和重点，给出如下的工作建议：

对发达城市——如北京、深圳、广州等，这几个城市的第三产业碳排放已经超过了第二产业，城市的人均碳排放都比较低，相对更清洁。这类城市面临的挑战包括：三产占GDP比重已经很高；产业继续优化升级难度加大；能源对外依存度高；交通、建筑部门的碳减排工作已经做得比欠发达地区好，如何继续挖潜？下一步工作的建议：1）这类城市数据基础好，双碳工作相对扎实，对其他城市可以起到示范引领作用。下一步，应率先设定碳总量和强度双控的制度，开展碳中和相关研究和工作部署；2）总结低碳转型、经济高质量发展的经验并形成案例向外传播；3）重视居民生活/消费领域的低碳化工作；4）全面推进电气化战略，重视外调绿电布局和基础设施建设，发展本地可再生能源。

对快速发展型城市，例如青岛、成都、长沙等，目前还是以工业排放为主，经济增长快，人口也在快速增长，基础设施建设仍处于高位，比如新机场、港口、新区建设等，最大的挑战是碳达峰后稳中有降的路径不明确。下一步的工作建议包括：1）控制城市的增长边界，提高土地利用效率；2）侧重落实，着重研究和制定面向城市碳达峰的“施工图”；3）发挥这些头部城市的特点和优势，积极培育高端制造业、现代服务业，逐步实现碳排放与经济发展脱钩；4）开展城市交通和建筑领域达峰专项规划；5）严控传统基础设施（老基建）的规模，积极布局面向双碳的新型基础设施，特别是新型能源系统、新能源车配套基础设施、近零碳/零碳建筑、城市绿色出行和物流基础设施等等。

对工业型城市，比如济源、湘潭和石家庄等，这类城市的碳排放结构中，工业占比最大，经济以二产为主，传统路径依赖较强，所以碳排放和经济发展脱钩的难度系数比较大。下一步的建议包括：1）严格控制煤炭消费总量（包括散煤消费量）；2）制定工业部门的深度脱碳专项规划，注重工业领域的提质增效；3）找准产业发展定位，特色产业做大、做强、做优；4）另外，这类城市一般空气治理压力较大，需要尤其注重协同温室气体与大气污染物减排工作。

对传统资源型城市，比如榆林、乌鲁木齐等城市，煤炭占一次能源生产结构中绝大部分比重，经济高碳特征非常明显，人均碳排放量在中国平均水平来看也是明显偏高。但这些城市有其自身的特点，是国家的能源基地，承担着能源保障供应任务。这类城市应尤其重视节能挖潜工作，强化重点企业的节能减排综合管理，以及监督监管工作。建议这类城市将人均碳排放下降目标作为考核目标。另外，这些城市风光等资源禀赋相对较好，应该鼓励可再生能源的发展，做好可再生能源发展的专项规划，以及可再生能源本地消纳工作，进而缓解煤炭指标有限的压力。