空气污染是中国最严峻的环境问题，气候变化是全球最严峻的环境危机，两者高度相关。“20年来，能源基金会致力于将空气质量改善作为协同减少温室气体排放的重要战略机遇，为相关政策、标准、制度的制定、完善以及实践提供研究和国际交流等支持，积极推动协同控制，促进实现协同效益，我们相信随着这一理论体系的不断实践和完善，未来它将发挥更为重要的作用。”能源基金会环境管理项目主任刘欣介绍。

助力大气治理顶层设计的完善 促进协同控制有法可依

大气污染防治工作最重要的指导和依据是《大气污染防治法》（大气法）。中国的大气法制订于1987年，历经1995年和2000年两次修改，在当时的历史环境下对煤烟型为主的大气污染的防治效果显著。然而，进入新世纪后，随着经济的高速发展，大气污染物也进一步复杂化，灰霾天气频发，大气法的相关制度越来越难以满足快速变化的污染治理需求。面对这样的情况，能源基金会开始致力于如何推动大气污染防治法进一步完善的深入研究，并为此提供了多方面的技术支持。2009年，能源基金会支持开展研究分析，提出了五大方面共十三项可供完善大气污染防治体系的参考方向，包括：建立以环境空气质量标准为核心的管理体系；加强达标规划的实施和对不达标地区的强化管理；针对污染源管理，提出对固定源推行排污许可证制度和推动工业领域节能减排技术革新、移动源完善燃油车辆和油品管制并制订低排放交通运输规划；建立分区空气质量管理办公室等措施，特别是协同控制温室气体和大气污染物，加强能源和环境政策统筹，并在电力、交通和工业三个领域建立系统的节能（油）减排监管措施和总量交易制度。这一研究得到了原环境保护部（现生态环境部）的高度认可，相关理念在北京市《大气污染防治条例》里也得到了体现。

当时，美国在大气污染防治相关规章、标准的制订和实施方面积累了丰富的经验，可以为中国大气管控体系的完善起到积极的借鉴作用。自2009年起，能源基金会连续支持中美间年度“区域空气质量管理大会”，促成中国原环境保护部（现“生态环境部”）与美国环境保护署之间就空气污染治理开展定期交流，并支持相关官员和专家赴美国实地考察大气污染治理经验。美国在大气污染治理的总量控制、质量管理、达标规划、排污许可、标准体系以及协同控制等方面的丰富经验和案例，逐渐被中国所了解。

2013年，全国人大和环境保护部正式启动《大气污染防治法》修订工作。能源基金会以此为契机，支持开展了以空气质量标准为核心的达标规划、许可证、总量交易、执法监管和信息公开、协同控制等制度的相关研究；并于2014年底和2015年4月分别支持召开了两期相关问题的研讨会，针对大气治理关键制度及协同控制等问题展开深入、全面的讨论，并就可行性、实施路径等提出丰富的意见。

经过多方努力，能源基金会高兴地看到，被认为是“史上最严格”的《大气污染防治法》于2015年出台，并于2016年正式实施。其中，建立以大气质量为核心的管理体系、加强源头控制等内容曾得到能源基金会项目单位的深入研究；此外，常规污染物和温室气体“协同控制”更是首次以法律的形式出现。

探索协同控制制度的实践路径

推动协同控制制度切实落地，探索有效的实施方法，也是能源基金会工作的重点。

2013年9月，国务院印发《大气污染防治行动计划》（大气十条），强力推进全国大气污染防治工作。在实施过程中，一些重点地区的治理遇到了困难和瓶颈。2014年，能源基金会支持清华大学开展了《京津冀能否实现2017年PM2.5改善目标》的研究，其中针对京津冀地区实现100%煤炭洗选并禁止使用高硫煤，对在用柴油车加装柴油机颗粒物捕集器，河北省消减钢铁产量，河北和天津钢铁、水泥、炼焦企业全面升级改造污染治理设施等一系列具有协同效益的“源头治理”措施进行了充分的分析论证，为京津冀实现大气十条目标提供了参考。该研究得到了张高丽副总理的高度重视，进而促使原环境保护部研究制定了《京津冀大气污染防治强化措施（2016-2017年）》、《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，进一步强化了散煤、散乱污企业治理清零和钢铁、建材、柴油车专项治理工作。

2017年，大气十条到了收官之年。为推动此后大气污染治理工作的持续加强，能源基金会支持清华大学开展了《国务院大气污染防治行动计划（2013-2017）后续工作》研究，分析能源、产业和交通结构调整这样的“源头治理”措施对于空气污染治理的关键作用，以及协同带来的二氧化碳的减排效益，该研究被提交给国务院相关领导做参考。2018年6月《打赢蓝天保卫战三年行动计划》发布，提出将调整优化产业结构、加快调整能源机构、积极调整运输结构和优化调整用地等四大结构调整作为大气污染治理的重要措施。

得益于大气法、大气十条及三年行动计划的贯彻实施，全国主要城市PM2.5年均浓度2018年比2013年下降30%，北京下降了43%。全国散煤治理在前一年完成将近400万户的基础上，农村清洁采暖替代完成超过1000万户。根据清华大学对大气十条实施的协同效果评估，全国二氧化硫、氮氧化物、一次PM2.5分别削减59%、21%和33%，同时5年协同减少二氧化碳排放30亿吨，为提前完成国家“十三五”碳排放控制目标提供了重要的保障。

2018年3月，全国人大表决通过组建生态环境部，并将气候变化管理职能转到生态环境部，为常规污染物和温室气体的协同控制提供了有利的体制机制保障。2019年6月，生态环境部与能源基金会签署了《生态环境部与能源基金会合作框架协议（2019-2023）》。根据该协议，双方计划在五年内，针对空气质量和应对气候变化协同控制领域开展政策研究、能力建设、管理试点、国际合作交流和传播等方面的深度合作，为中国逐渐完善这一管理体系提供有效支撑。

生态环境部副部长赵英民在出席合作协议签署仪式上表示，能源基金会多年来一直支持中国生态环境保护、应对气候变化、发展绿色低碳转型等领域的工作，中国在环境发展方面取得的成绩，离不开能源基金会以及其他相关基金会的突出贡献。

清洁的空气和安全的气候，是满足人民对美好生活追求的重要内容，协同控制战略为此提供了高效的解决方案。“随着空气质量管理和温室气体减排工作的持续推进，能源基金会也在进一步拓宽协同控制的广度和深度，包括PM2.5和臭氧等多污染物协同控制、常规污染物与温室气体协同控制、二氧化碳与非二氧化碳协同控制等，并通过推动城市空气质量加速达标乃至实现更高的目标，深度挖掘污染物和温室气体的减排潜力，助力中国实现世界级的空气质量和气候安全。”刘欣说。